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加强公路造价管理，促进行业健康可持续发展——交通运输部公路局解读《公路工程造价管理暂行办法》
公路工程造价管理，同工程质量、安全、进度共同构成工程建设项目管理的四大任务，贯穿于公路建设管理全过程，体现在工程建设的每一个环节，对工程品质和行业建设环境等具有直接影响。合理确定建设项目造价并有效控制建设投资，对工程的质量、安全、工期等有着重要的保障作用，对公路运营期间保证良好的路况水平和安全便捷出行具有重要意义。工程造价管理是各级交通运输主管部门的重要职责。
2016年9月2日，交通运输部发布了《公路工程造价管理暂行办法》（部令2016第67号，下简称《办法》），并自2016年11月1日起施行。这是我国第一部关于公路工程造价管理的规章制度，作为行业规章，从国家层面完善了公路工程造价管理制度体系，明确了各方职责和权利、义务，确定了全过程造价监管机制，为公路工程造价管理有法可依、遵章守规提供了制度保障，具有标志性意义。
一、《办法》出台的必要性
一是造价管理依法行政的需要。造价管理是公路建设管理的重要组成部分，造价监督管理是交通运输主管部门的重要职能。长期以来，各地造价监管机制和监督效能差异较大，造价管理总体体现为分头、分段、分散的情况，与公路的公益属性和公路造价的全过程、分阶段的计价特点不相适应。制定《办法》，从国家层面完善公路工程造价管理制度体系，明确公路工程造价管理实行政府监督、建设单位全面负责的管理机制，明确勘察设计单位、施工单位和从业人员等参建各方在造价管理中的责任，规范监管机制，对于依法行政，实现政府的有效监管和职能的顺利转变具有重要意义。加强造价管理制度建设，强化监督机制运行，使制度成为带电的高压线，也可一定程度预防工程领域腐败现象的发生。
二是解决造价管理全过程的需要。公路工程造价贯穿于项目建设各阶段，公路建设项目要经过估算、概、预算、结算、决算等多次计价过程，各阶段造价数据内生相互联系。而一直以来，公路工程造价审批（查）的管理程序和内容主要遵照各建设阶段相应的规定，缺乏系统性规定，也切断各阶段造价数据之间的内在关联，降低了效率，也不利于造价控制以及准确计价。应建立造价全过程管理机制，将造价管理纳入建设程序的各个环节，将造价管理的各个阶段和各个环节有机衔接起来，通过实施“事前控制、事中监督、事后核定”建立起工程造价的全寿命关系，才有利于实现造价的控制。因此，通过制定《办法》，将造价管理工作程序和主要内容予以整合、明确，实现全过程造价管理。
三是推进供给侧结构性改革的需要。经济社会发展对交通的依赖不断增强，但公路建设、养护成本上升与资金紧缺的矛盾日益突出，已成为制约公路发展的瓶颈。同时，社会公众及有关部门对公路资金使用绩效的关注度也越来越高。通过资金的“开源”和“节流”，为缓解目前行业所面临的投融资困境提供支撑。造价管理是合理确定和有效控制公路建设资金规模的重要手段。通过有效的造价管理，在保证工程质量、安全前提下，节约建设成本，优化公路建设投资结构，缓解资金不足的矛盾，提高公路投资效益和社会效益，促进公路行业向节约型可持续发展的健康方向发展，是推进行业供给侧结构性改革的有力举措。
四是引领行业走向现代工程管理之路的需要。现代工程管理理念已深入人心，造价管理作为建设管理和行业监督的重要组成，随着《办法》的实施，将更加规范、严谨、更好地体现公路建设现代工程管理的特点。同时，标准化和信息化建设已成为工程建设重要的管理方式和发展方向，公路工程造价管理具有开展标准化和信息化建设的先天优势和需求，可推动管理效率的提高，提升造价管理水平和体系的完善。
二 《办法》重点内容
《办法》共五章30条，分别为总则，造价依据，造价确定和控制，监督管理，附则。
（一）界定了适用范围。
《办法》规定在中华人民共和国境内的公路新建、改建、扩建工程的造价活动，适用本办法。目前公路的投资主体呈多元化趋势，无论哪种投资建设模式，都不改变公路作为公共基础设施的服务属性，为维护公众利益，无论是使用国有资金投资、国家融资还是其他主体投资建设的公路工程项目（如BT、BOT、PPP项目），都应进行造价的有效监管，其造价活动都适用于本办法。对于养护工程，由于其管理程序、工程内容和造价组成不同于新建工程，因此规定公路养护工程造价管理可根据作业类别和规模参考本办法执行。
同时，《办法》阐明了公路工程造价活动的涵盖范围是从项目筹建到竣工验收交付使用的全部过程，也明确了全过程中主要环节的造价控制节点。
（二）确立了造价活动遵循的原则。
《办法》规定公路工程造价活动应当遵循客观科学、公平合理、诚实信用、厉行节约的原则。开展造价管理不是一味谋求压低造价，而是主张合理造价：在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采取有效的方法和措施，合理利用资金，在保证质量和安全的前提下，把建设工程造价控制在合理范围，取得更好的社会效益和经济效益。
（三）明确了各方造价管理职责。
《办法》明确了公路参建各方在造价管理中的职责和权利：交通运输部负责全国公路工程造价的监督管理；省级交通运输主管部门负责本行政区域内公路工程造价的监督管理；重点明确了建设单位承担公路工程造价控制的主体责任，这是部相关文件首次就建设项目的造价控制提出责任主体，也是行业主管部门开展监督管理的责任主体；其次是对勘察设计单位提出了造价确定和控制的具体要求。勘察设计单位在造价控制中发挥着重要作用，应切实做好技术经济方案比选、科学确定设计方案，同时做好前后阶段对比、加强造价预控；对于施工单位，重点是履行合同约定；而对于监理、咨询等其他相关参建单位，因与建设单位是合同关系，由建设单位承担造价控制的主体责任，其职责更多体现在市场行为自律中，因此在《办法》中没有具体规定。
（四）规定了造价依据的主要内容和管理层次。
《办法》明确规定了“造价依据”的范围，并分层次明确了交通运输部和省级交通运输主管部门对造价依据的管理范畴，同时考虑到公路工程不断采用新工艺、新设备、新材料，而交通运输主管部门制定定额等造价依据一般有滞后性，无法及时全面涵盖，在工程计价亟需时，建设单位作为造价控制的的主体责任单位，应组织开展成本分析。以此同时，交通运输主管部门和相关从业单位也应共同长期不懈地开展定额标准、费用标准等造价依据的及时补充和更新工作，积极促进造价依据与公路技术进步相适应。
（五）强化了公路造价全过程管理机制。
《办法》规定了公路建设项目立项阶段、勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段、工程交（竣）工阶段等各阶段造价确定和控制的具体要求，这是首次完整地对公路建设全过程、各环节的造价确定和控制提出系统要求，尤其是对招投标阶段、实施阶段、交竣工等阶段的明确规定，填补了行业在这方面的制度欠缺；此外，针对参建各方普遍关注的设计变更、政策性影响、调整概算、审计调整等问题，对造价影响亦较大，《办法》均原则性提出了处理方式，解决了业内长期以来思路不统一、方法差异大的问题。《办法》分阶段控制、全过程管理的系统化管理思路有利于全国公路建设资源的均衡及有效利用。
（六）加强了造价监督管理。
《办法》明确规定了交通运输主管部门的监督管理职责、监督检查主要内容、处理方式等内容。造价的监督管理应贯穿公路建设的全过程重点环节，但有别于常规的建设项目督导，应更侧重于与投资控制相关的管理行为，以内业为主。同时充分发挥信用体系在鼓励守信、惩戒失信中的震慑作用。通过加强监督和信用评价、信息公开等方式起到提升管理的作用。
（七）引导公路造价信息化管理发展方向。
随着科技的发展和“互联网+”时代的来临，信息化已成为工程管理体系的主要手段和重要措施。《办法》对此进行原则性引导，造价管理要顺应时代发展，利用科技进步，搭建起部级和各省公路工程造价大数据平台，并实现互联互通和信息共享，形成全国一盘棋的思想，深层挖掘造价数据价值，以信息技术引领造价管理发展，大幅度提升管理效率，提升行业管理水平。信息化是以数据的标准化为基础的，因此部还将尽快制定发布造价信息化标准，以统一部省两级造价信息平台的数据接口。
（八）提出公路造价队伍建设的要求。
公路建设具有周期长、投资额大、自然条件复杂多变、社会涉及面广等特点，决定了工程造价的单件性，多次性，动态性，组合性，多样性，复杂性等。造价管理需要一支高水平、稳定的队伍，这就对公路造价从业人员提出了较高的要求，要不断加强自身职业素质建设。在国家职业资格制度改革背景下，《办法》顺应改革思路，将通过对从业人员的信用体系建立和信用评价、信息公开等方式来开展队伍建设。与公路建设信用体系相融合，建立造价人员信用管理平台，对其编制造价文件的质量和真实性进行评价，对造价人员行为进行有效管理和监督。
2016年9月2日，交通运输部发布了《公路工程造价管理暂行办法》（部令2016第67号，下简称《办法》），并自2016年11月1日起施行。这是我国第一部关于公路工程造价管理的规章制度，作为行业规章，从国家层面完善了公路工程造价管理制度体系，明确了各方职责和权利、义务，确定了全过程造价监管机制，为公路工程造价管理有法可依、遵章守规提供了制度保障，具有标志性意义。
一、《办法》出台的必要性
一是造价管理依法行政的需要。造价管理是公路建设管理的重要组成部分，造价监督管理是交通运输主管部门的重要职能。长期以来，各地造价监管机制和监督效能差异较大，造价管理总体体现为分头、分段、分散的情况，与公路的公益属性和公路造价的全过程、分阶段的计价特点不相适应。制定《办法》，从国家层面完善公路工程造价管理制度体系，明确公路工程造价管理实行政府监督、建设单位全面负责的管理机制，明确勘察设计单位、施工单位和从业人员等参建各方在造价管理中的责任，规范监管机制，对于依法行政，实现政府的有效监管和职能的顺利转变具有重要意义。加强造价管理制度建设，强化监督机制运行，使制度成为带电的高压线，也可一定程度预防工程领域腐败现象的发生。
二是解决造价管理全过程的需要。公路工程造价贯穿于项目建设各阶段，公路建设项目要经过估算、概、预算、结算、决算等多次计价过程，各阶段造价数据内生相互联系。而一直以来，公路工程造价审批（查）的管理程序和内容主要遵照各建设阶段相应的规定，缺乏系统性规定，也切断各阶段造价数据之间的内在关联，降低了效率，也不利于造价控制以及准确计价。应建立造价全过程管理机制，将造价管理纳入建设程序的各个环节，将造价管理的各个阶段和各个环节有机衔接起来，通过实施“事前控制、事中监督、事后核定”建立起工程造价的全寿命关系，才有利于实现造价的控制。因此，通过制定《办法》，将造价管理工作程序和主要内容予以整合、明确，实现全过程造价管理。
三是推进供给侧结构性改革的需要。经济社会发展对交通的依赖不断增强，但公路建设、养护成本上升与资金紧缺的矛盾日益突出，已成为制约公路发展的瓶颈。同时，社会公众及有关部门对公路资金使用绩效的关注度也越来越高。通过资金的“开源”和“节流”，为缓解目前行业所面临的投融资困境提供支撑。造价管理是合理确定和有效控制公路建设资金规模的重要手段。通过有效的造价管理，在保证工程质量、安全前提下，节约建设成本，优化公路建设投资结构，缓解资金不足的矛盾，提高公路投资效益和社会效益，促进公路行业向节约型可持续发展的健康方向发展，是推进行业供给侧结构性改革的有力举措。
四是引领行业走向现代工程管理之路的需要。现代工程管理理念已深入人心，造价管理作为建设管理和行业监督的重要组成，随着《办法》的实施，将更加规范、严谨、更好地体现公路建设现代工程管理的特点。同时，标准化和信息化建设已成为工程建设重要的管理方式和发展方向，公路工程造价管理具有开展标准化和信息化建设的先天优势和需求，可推动管理效率的提高，提升造价管理水平和体系的完善。
二 《办法》重点内容
《办法》共五章30条，分别为总则，造价依据，造价确定和控制，监督管理，附则。
（一）界定了适用范围。
《办法》规定在中华人民共和国境内的公路新建、改建、扩建工程的造价活动，适用本办法。目前公路的投资主体呈多元化趋势，无论哪种投资建设模式，都不改变公路作为公共基础设施的服务属性，为维护公众利益，无论是使用国有资金投资、国家融资还是其他主体投资建设的公路工程项目（如BT、BOT、PPP项目），都应进行造价的有效监管，其造价活动都适用于本办法。对于养护工程，由于其管理程序、工程内容和造价组成不同于新建工程，因此规定公路养护工程造价管理可根据作业类别和规模参考本办法执行。
同时，《办法》阐明了公路工程造价活动的涵盖范围是从项目筹建到竣工验收交付使用的全部过程，也明确了全过程中主要环节的造价控制节点。
（二）确立了造价活动遵循的原则。
《办法》规定公路工程造价活动应当遵循客观科学、公平合理、诚实信用、厉行节约的原则。开展造价管理不是一味谋求压低造价，而是主张合理造价：在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采取有效的方法和措施，合理利用资金，在保证质量和安全的前提下，把建设工程造价控制在合理范围，取得更好的社会效益和经济效益。
（三）明确了各方造价管理职责。
《办法》明确了公路参建各方在造价管理中的职责和权利：交通运输部负责全国公路工程造价的监督管理；省级交通运输主管部门负责本行政区域内公路工程造价的监督管理；重点明确了建设单位承担公路工程造价控制的主体责任，这是部相关文件首次就建设项目的造价控制提出责任主体，也是行业主管部门开展监督管理的责任主体；其次是对勘察设计单位提出了造价确定和控制的具体要求。勘察设计单位在造价控制中发挥着重要作用，应切实做好技术经济方案比选、科学确定设计方案，同时做好前后阶段对比、加强造价预控；对于施工单位，重点是履行合同约定；而对于监理、咨询等其他相关参建单位，因与建设单位是合同关系，由建设单位承担造价控制的主体责任，其职责更多体现在市场行为自律中，因此在《办法》中没有具体规定。
（四）规定了造价依据的主要内容和管理层次。
《办法》明确规定了“造价依据”的范围，并分层次明确了交通运输部和省级交通运输主管部门对造价依据的管理范畴，同时考虑到公路工程不断采用新工艺、新设备、新材料，而交通运输主管部门制定定额等造价依据一般有滞后性，无法及时全面涵盖，在工程计价亟需时，建设单位作为造价控制的的主体责任单位，应组织开展成本分析。以此同时，交通运输主管部门和相关从业单位也应共同长期不懈地开展定额标准、费用标准等造价依据的及时补充和更新工作，积极促进造价依据与公路技术进步相适应。
（五）强化了公路造价全过程管理机制。
《办法》规定了公路建设项目立项阶段、勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段、工程交（竣）工阶段等各阶段造价确定和控制的具体要求，这是首次完整地对公路建设全过程、各环节的造价确定和控制提出系统要求，尤其是对招投标阶段、实施阶段、交竣工等阶段的明确规定，填补了行业在这方面的制度欠缺；此外，针对参建各方普遍关注的设计变更、政策性影响、调整概算、审计调整等问题，对造价影响亦较大，《办法》均原则性提出了处理方式，解决了业内长期以来思路不统一、方法差异大的问题。《办法》分阶段控制、全过程管理的系统化管理思路有利于全国公路建设资源的均衡及有效利用。
（六）加强了造价监督管理。
《办法》明确规定了交通运输主管部门的监督管理职责、监督检查主要内容、处理方式等内容。造价的监督管理应贯穿公路建设的全过程重点环节，但有别于常规的建设项目督导，应更侧重于与投资控制相关的管理行为，以内业为主。同时充分发挥信用体系在鼓励守信、惩戒失信中的震慑作用。通过加强监督和信用评价、信息公开等方式起到提升管理的作用。
（七）引导公路造价信息化管理发展方向。
随着科技的发展和“互联网+”时代的来临，信息化已成为工程管理体系的主要手段和重要措施。《办法》对此进行原则性引导，造价管理要顺应时代发展，利用科技进步，搭建起部级和各省公路工程造价大数据平台，并实现互联互通和信息共享，形成全国一盘棋的思想，深层挖掘造价数据价值，以信息技术引领造价管理发展，大幅度提升管理效率，提升行业管理水平。信息化是以数据的标准化为基础的，因此部还将尽快制定发布造价信息化标准，以统一部省两级造价信息平台的数据接口。
（八）提出公路造价队伍建设的要求。
公路建设具有周期长、投资额大、自然条件复杂多变、社会涉及面广等特点，决定了工程造价的单件性，多次性，动态性，组合性，多样性，复杂性等。造价管理需要一支高水平、稳定的队伍，这就对公路造价从业人员提出了较高的要求，要不断加强自身职业素质建设。在国家职业资格制度改革背景下，《办法》顺应改革思路，将通过对从业人员的信用体系建立和信用评价、信息公开等方式来开展队伍建设。与公路建设信用体系相融合，建立造价人员信用管理平台，对其编制造价文件的质量和真实性进行评价，对造价人员行为进行有效管理和监督。
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