高速公路在我国国民经济发展中起着越来越重要的作用，而高速公路的建设需要庞大的资金，因此BOT融资模式在我国的高速公路建设中得到了越来越广泛的应用。但由于法制的不完善、运作的不规范及不太理想的投资环境，使得我国的高速公路BOT项目，在实施过程中存在着许多风险。中铁十三局集团第四工程公司在哈尔滨绕城高速公路BOT项目中,通过事前认真调查研究，分析和预测了存在或可能发生的各种风险，有针对性地采取防范措施,确保了项目运作过程的可控,取得了显著效果。

四公司搞资本运营的想法始于2003年，当时公司年完成产值仅2亿元左右，产值利润低下，施工任务严重不足，大量人员、设备闲置，制约了企业的发展。面对企业发展困境，公司积极探索寻求新的发展空间，开拓新的经营领域，尝试新的经营方式，坚持“两条腿”走路。一方面加大传统项目的经营承揽力度，一方面捕捉资本运营信息，“到建筑业上游捕鱼”。恰逢此时，黑龙江省召开了以“努力快发展，全面建小康”为主题的全省工作会，规划了未来17年黑龙江省的发展目标。会议明确提出“鼓励、支持企业投资建设或收购城市公用设施和基础设施建设”。同期，省交通厅对规划建设项目进行了调整，并出台了尽快落实BOT项目的相关政策，推出几条规划项目以BOT方式在省内有实力的施工企业间进行投标。首次推出了第一条以BOT方式运作的哈尔滨市绕城高速公路东北段,线路全长25.843公里，总投资19.24亿元，设计时速120公里。

四公司班子对黑龙江省多年的发展情况进行了分析，一致认为：黑龙江省委省政府已下决心推行BOT运作，市场环境较好，对企业而言是难得的发展机遇，也符合公司的发展战略，早介入，早受益，前景广阔。在充分分析了黑龙江市场环境和经济政策、企业自身条件、项目风险和收益的基础上，2004年，四公司成立了哈尔滨远达绕城高速公路有限责任公司作为项目公司，并与黑龙江省高速公路建设局签订项目“特许经营权合同”，取得了特许经营权，这就标志着公司正式揭开了哈尔滨绕城高速公司BOT项目建设的序幕。2006年进入全面施工阶段后，85%以上工程由公司自己承建，使公司从单一的生产经营拓宽到了资本经营，实现了生产经营资本经营一体化，相互补充，协调发展的战略目标。

“预测评估困难，科学决策难度大”，这是初始运作BOT遇到的难题之一。随着各项工作有条不紊向前推进，如何有效防范BOT项目的风险已成为该项目成败的关键问题。经过认真梳理总结，对项目存在的风险源进行了有效分析和识别：

一是不可抗力风险。不可抗力是指不能预见、不能避免并且不能克服的自然事件和社会事件。在BOT项目谈判中，对不可抗力概念的内涵意见一般较为一致，但对其外延范围往往分歧较大。不可抗拒的自然风险是BOT项目各方无法控制的。该BOT项目地处东北严寒地区，常有难以掌控的大雪、大风、冰融、洪水等自然灾害不可预见的风险。

二是偿还期限风险。虽然在项目决策期间对项目的偿还期限进行了分析和研究，但在实际执行过程中项目偿还期限会因各种原因造成的影响而存在不确定性。该项目按照可行性研究预计投资回收期为20年，但国家政策随时在调整，20年的投资回收期很不确定。

三是政府干预风险。主要是指地方政府通过反对、干涉、不作为等手段，对BOT项目的设计、选址、建设、运营及服务进行干预。虽然该项目在规划、可研、环评等工作均通过了国家有关部门的认定，但在该项目控制性工程天恒山隧道准备开始施工时，哈尔滨市道外区政府以保护周边生态环境为由拖延了征地拆迁手续的办理，导致该分项工程推迟1年；期间周边居民大肆抢建大棚、温室，抢栽林木，抢打水井和私建滥建房屋，造成全线土地类别改变，地上附着物大量增加。

四是公共政策及法律变化风险。由于土地管理法、税法、劳动法、环保法等法律法规的变化以及其他政府宏观经济政策的变化而导致的风险，这种风险可能引起增加成本、降低收益的后果。该项目在办理征地拆迁手续期间，由于国家土地政策调整和征地拆迁的补偿方法改变造成补偿标准较初步设计大幅提高，致使项目林地、林木、房屋及土地补偿费用急剧增加，超概算近1.5亿元。

五是利率变化风险。在BOT项目融资过程中，由于利率变动会直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失。该项目在运作初期就曾因美元的贷款利率较低而尝试国外银行融资的可能性，当然其运作还需符合国家金融政策和相关法规。该项目批复概算中计算贷款利率为5.76%，项目实际建设期间国家政策和市场出现波动，期间银行将有可能多次调整利率，使建设期贷款利息超概算。

六是通货膨胀风险。对于快速发展的中国来说，通货膨胀压力一直威胁着中国经济的健康发展。该项目在2007年至2008年正处于建设施工的高峰期，但由于通货膨胀的影响，石油产品及钢材等大宗材料价格大幅上涨，将造成项目总体投资规模增加约1.1亿元。

七是项目建设风险。在项目建设过程中，由于该项目规模较大，技术难度高，安全质量要求严，管理上难免顾此失彼造成风险。该项目有两个控制性工程，松花江特大桥及天恒山隧道。其中松花江大桥施工有四大“屏障”：严寒地区桥梁深水基础冬季施工；异形双壁围堰设计、加工、拼装、下沉、纠偏施工；大体积混凝土冬季施工；大悬臂主梁过冬施工。天恒山隧道是国内第一座严寒地区浅埋大跨粘土隧道，从施工工艺到施工组织，国内没有同类工程经验可供借鉴。

八是成本超支风险。成本超支是指BOT项目在建设期间的费用(包括设备安装、调试费用)超过了批复的项目概算。由于项目运营费用和还贷资金的来源基于预计的项目收益，成本超支便给项目带来严重后果，除非超支费用能够有资金来源，否则这个项目很可能半途而废或不能按期产生偿还项目债务的资金流量。

在充分预测和分析风险源后，面对复杂多变的形势，项目公司各级领导树立了强烈的风险意识和危机意识，时刻保持清醒头脑，不断加强和改进提高风险防范的措施。公司先后举办了BOT项目管理、业主管理、资金运作、征地拆迁、设计控制、项目批准、监理管理等专业知识与政策法规培训班，采取“走出去、请进来”的方式，先后派出相关人员赴外地在建项目，学习建设管理经验。同时，采用内部交流平台，学习研究国内公路管理的先进经验，取长补短。在项目运作过程中采取积极的措施，及时有效的对风险进行了有效的预防和控制。

1、不可抗力风险控制的对策。一是及时对项目进行了投保，通过投保建筑工程综合保险、第三方责任保险、工伤事故赔偿保险、设备物资运输保险等，将直接损失的风险转移给有承担能力的保险公司。二是寻求政府帮助和保证。对不能保险或不能以合理成本保险的不可抗力风险造成的单位损失请求政府资助和担保。三是明确界定不可抗力的外延范围。在合同协议中明确约定不可抗力事件的具体范围。四是注重与政府主管部门及时有效地进行沟通，尤其在负责人更替时要及时掌握其对项目协议履行的态度。

2、偿还期限风险控制对策。一是理顺价格体系。在产品定价时改变过去传统的定价模式，而采用市场定价的方式。在该项目签订特许经营权合同时和项目运作开始之初就对此进行了设计和规划，按照事先设想，拿到了比较优惠的合同条件。在实际操作过程中注意避免政府设置产品价格的上限。二是采用弹性的特许期制定方法。避免制定绝对固定的特许经营权期限，以防止特许期内产品或服务的价格明显超出合理值，要为合理条件下延长或缩短特许期预留条件。由于该项目超批复概算近5亿元，超概幅度25%，加之黑龙江省交通厅提出了项目完工后立即回购的意向，综合考虑企业融资规模、成本收益率等因素，在黑龙江省交通厅承诺超概部分建设资金由其负责解决后，双方在特许经营权合同中达成了提前回购项目的一致意向。

3、政府干预风险控制的对策。一是在特许经营权合同中明确界定政府和项目公司的权利和义务。政府在对项目本身进行管理的同时也应注重对影响项目的各类因素进行管理。保证政府既能对项目行使战略控制、监督和检查审计，又突出其政府部门间协调的作用，保证不影响项目的正当合法的运行。尽量明确违约责任，便于违约时的责任追究。二是为项目争取到更高级别政府部门的帮助。通过企业与政府间沟通获得并保持政府资源，在适当条件下为项目争取更多优惠政策，并对该项目的干扰因素进行了积极主动的协调和控制。

4、公共政策及法律变化风险控制的对策。一是在特许经营权合同中约定此类风险由政府承担。政府对上述风险予以承担是最佳的选择，但也可直接在特许经营权合同中通过划分工作内容转移部分风险。例如在征地拆迁方面实行政府包干就不失为一种可行的选项。二是合同约定由政府有关合作伙伴承担或公众承担。如果政府主管部门作为合同一方认为自身无法保证避免和直接承担此类风险，在条文中约定了出现这种情况时，项目公司采取提高价格、延长特许权期限或其他方式得到补偿。

5、利率变化风险控制的对策。一是在符合国家政策和法律法规前提下，采用理想的多种货币组合方式。二是同银团及其他金融机构密切合作。三是将此风险划归为政策调整性风险，按照公共政策及法律变化风险进行管理。四是寻求政府的利息率保证。由政府为项目公司提供利率保证，在项目期内利率增长超过规定的百分比时，项目公司可以得到部分补偿。

6、通货膨胀风险控制的对策。一是特许经营权合同中规定相应条款，作为以后对价格进行核查的依据，尔后有两种选择进行调价，一种选择是按公认的通货膨胀率进行调价，第二种选择是按照相关材料的实际涨幅计算成本的增加。然后按照相应成本增加收费，或延长特许期限。二是项目公司作为项目建设业主进行招标时，在合同文件中规定相应的材料价格调整条款。由于企业投资人极有可能通过投标与其他施工企业同时成为项目施工承包商，所以在招标文件中确定施工企业应承担的风险时，应充分认识到该条款的双面性，精心设计相关条款。

7、项目建设风险控制的对策。一是努力完善工程项目设计。公司多次组织设计单位设计人员、现场监理人员进行现场踏勘、地质评审。在完成初步设计后，再组织专业技术专家进行评审，其优良的设计质量得到了行业专家的高度评价。二是确保项目资金。通过公司的不懈努力，中国工商银行总行贷审会审批通过了四公司贷款12.5亿元，并于2006年7月6日正式行文批复，批复年限18年，含3年宽限期。三是紧紧抓住天恒山隧道、松花江特大桥两大控制工程，以管理创新、科技创新为手段，积极开展科技攻关、QC小组和五小成果活动，不断加快工程建设。两大工程按期保质的完工验交，确保了整个线路的顺利通车。

8、成本超支风险控制的对策。一是融资银行、企业投资人或政府承担追加的投资。通常情况下企业投资人的这种投资不是采取股本投资而以附属债务的形式出现，企业投资人从这种追加投资中得到回收的形式是以贷款利息而非股本收益的形式进行的。该项目由于已于政府间达成项目建成后立即回购的意向，所以项目追加投资由政府向项目公司注资。二是融资银行提供一定数额的超支资金。该项目成本超支后，融资银行同意按一定的比例提供超支资金，超支资金的其他部分由政府向项目公司提供，而且政府提供了该款项下的还款担保责任。三是项目公司与非项目投资人的施工承包商签订了一揽子交钥匙工程合同或固定价格合同。

四公司在哈尔滨绕城高速公路东北段项目运作中，不但从项目整体出发，全过程的掌控了项目的风险防范，而且在每一层次的风险都得到合理有效的分配，最终确保了最佳收益。

一是天恒山隧道工程在施工期间，由于及时投保，避免了因天气原因出现拱顶塌陷所造成的直接损失，获得索赔900余万元。二是在该项目签订特许经营权合同时和项目运作开始之初便采用弹性的特许期制定方法，并理顺了价格体系，为合理条件下延长或缩短特许期预留了条件，避免了特许期内产品或服务的价格明显超出合理值。三是在特许经营权合同签订时便约定政府一方负责承担省、市、县政府及有关部门在征迁中遇到的问题，使得天恒山隧道延时一年的开工所造成的损失，直接在项目回购谈判中进行追索，仅此一项征地拆迁获得超概补偿1亿多元。四是在特许经营权协议中约定征地拆迁方面实行政府包干，避免了由政府宏观经济政策的变化，而导致的项目林地、林木、房屋及土地补偿费用急剧增加的风险，。五是在符合国家政策和法律法规，采用理想的多种货币组合方式，避免了由于利率变动对项目价值造成的影响，银行利率上调，获得补偿6000多万元。六是在特许权协议中规定按公认的通货膨胀率和相关材料的实际涨幅计算成本的增加，材料调差8000多万元得到政府确认。七是该项目由于已与政府间达成项目建成后立即回购的意向，所以项目追加投资5亿多元全由政府承担，不仅解决了项目建设期的资金缺口，也规避了增贷所产生的风险。八是由于通过科技创新、严把安全质量关，天恒山隧道、松花江特大桥两大控制工程顺利完工，并屡获殊荣。天恒山隧道先后克服了粘土隧道地基承载力低，含水量大和高寒地区冬季施工等诸多施工难题，填补了国内同类工程施工的空白，工程将有望获得鲁班奖复核组的评审通过。松花江特大桥大体积温控QC小组获“国家建设优秀质量管理小组三等奖”，同时还荣获“哈铁杯”质量管理成果优胜奖。冬季钻孔桩施工、异性双壁钢围堰施工技术获集团公司科技进步二等奖。

哈尔滨绕城高速公路BOT项目历经6年鏖战，工程顺利移交通车，实现了哈尔滨绕城高速公路的全线贯通。不仅解除了集团公司的贷款压力，而且还获得了较好的收益。在项目建设期的工期、质量等，受到了黑龙江省、哈尔滨市两级政府、领导的高度评价；在建设期的文明施工、环保等，也得到了哈尔滨市民的高度赞扬。黑龙江省委书记吉炳轩出席了通车庆典仪式，并对该工程安全优质高效顺利交工通车给予了高度评价，对十三局集团为黑龙江省做出的贡献给予了高度认可。（ 作者：哈尔滨绕城高速公路BOT项目的风险控制  中铁十三局集团副总经济师兼发展规划部部长 陈明荣；中铁十三局集团发展规划部高级经济师卢宏志）