通知公告
《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》解读
近年来，党中央、国务院党中央高度重视安全生产工作。习近平总书记等党中央、国务院领导就建设安全生产风险管理和隐患治理双重预防体系工作多次作出重要批示指示。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求健全公共安全体系，深化安全生产管理体制改革，建立安全风险分级管理预防控制体系，2016年12月中共中央国务院印发了《关于推进安全生产发展领域改革发展的意见》，从加强安全风险管控和隐患治理监督机制两个方面，对建立安全预防控制体系进行了系统部署。
交通运输是我国经济社会发展的重要基础性和先导性行业，与人民群众的切身利益密切相关。交通运输安全生产工作事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展稳定，在国家安全生产领域占有及其重要的地位。当前，交通运输安全生产形势总体稳定，但是安全生产事故依然时有发生，特别是重特大安全生产事故仍未得到根本遏制，安全生产管理依然较为传统，安全生产风险和隐患尚未得到有效控制，这些都成为制约交通运输安全生产水平进一步提升的主要因素。为解决这些问题，部党组按照党中央国务院决策部署，充分借鉴发达国家安全生产工作先进理念和管理方式，结合行业实际，旗帜鲜明的提出牢固树立以人民为中心的安全理念，以“平安交通”统领交通运输安全生产工作全局，全面构建包括法规制度、安全责任、预防控制、宣传教育、支撑保障、国际化战略和从业人员素质教育的“6+1”安全生产体系。其中，构建安全生产风险分级管控机制是预防控制体系的重要举措和改革攻坚任务之一，予以了高度重视，采取了有效措施加快推进。
2012年初，我部组织部属科研院所启动了交通运输安全生产事故风险致因相关研究工作，在此基础上，我司于2014年牵头起草印发了《交通运输部关于推进安全生产风险管理的意见》，提出了行业安全生产风险管理的总体思路和主要任务，并组织在全行业宣贯培训，推动行业安全生产工作理念和管理模式的逐步转变。但是，这个意见内容相对较为宏观，操作性还不够强，亟需进一步明确行业风险管理的有关定义、分类分级原则、责任边界、工作规范和监管管理措施等内容。为此，2015年我司牵头，会同部内相关司局，在道路水路客运及危险货物运输、港口作业、公路安保、工程建设等重点领域选取了28家管理部门和企业开展了安全生产风险管理试点工作，形成了一批可推广、可复制的经验做法和研究成果，包括实施风险管理的工作制度、辨识手册、分级方法、管控措施等等，为《办法》的出台和推进实施奠定了坚实基础。
总体上讲，安全生产风险管理的理论、理念和应用在西方发达国家已经趋于成熟，国内在部分行业和领域安全生产工作中也有实际应用，但是上升到制度层面，目前还较为少见。因此，这是一项需要探索和创新的工作，办法的编制工作难度较大。我司于2015年年底在安全生产风险管理试点工作阶段性调研和总结中认为起草《办法》应当作为当前一项重要任务，报请部领导同意后，2016年初我司组织中国船级社、交通运输部规划设计研究院、交通运输部交通科学研究院、苏交科集团等多家行业研究单位的20余名专家成立编写组，开始研究起草《办法》。在起草过程中，我们对国内外有关工作情况进行了大量调研，也多次邀请行业主管部门、专家学者、行业企业及第三方专业机构等召开不同层次、不同范围的座谈会进行研究论证，于2016年7月底形成了《办法》初稿。反复征求各地级交通运输管理部门、行业企业和有关专家意见和修改完善后，形成了报审稿。何建中副部长高度重视《办法》起草工作，前后3次分别召集部内相关司局、研究支撑单位和行业专家对报审稿进行专题研究，并提出修改意见，经多次修改完善和经合法性审查后，形成送审稿，于2017年3月22日第5次部务审议原则通过。按照部务会审议要求，我司通过交通运输部网站再次向社会公开广泛征求意见，根据反馈意见，逐条研究修改，于4月27日正式印发《办法》。
《办法》共五章50条，从目的和范围、定义、分类分级、工作责任、风险辨识评估和监督管理6个方面对风险管理进行了阐述，并建立的较为完整的工作机制。这里我简要介绍下重点内容：
首先，《办法》明确了公路水运安全生产风险的定义。根据新的《安全生产法》和国际、国内有关安全生产相关标准规范，结合现有各地管理和实践经验以及有关单位科研成果，同时也综合考虑交通运输公路水运生产经营活动和风险的特点和实际情况，《办法》将安全生产风险定义为：公路水路行业安全生产风险是指生产经营过程中发生安全生产事故的可能性，具有客观（不可消除）、可识别、可控和不确定性。这里的可能性含义包含风险导致发生安全生产事故概率和发生安全生产事故后果严重程度的不确定性。故风险是危险、危害事件发生的可能性与损失后果严重程度的综合评价。
其次，《办法》明确了安全生产风险分类分级原则。按照行业管理体制和安全管理特点，《办法》按业务领域将安全生产风险分为道路运输、水路运输、港口营运、交通工程建设、交通设施养护工程和其他等六个类型，同时明确每个类型可按照业务属性分为若干类别。在此基础上参照国务院安委会的有关要求，按照可能导致安全生产事故的后果和概率将安全生产风险由高到低依次分为重大、较大、一般和较小四个等级。鉴于交通运输安全生产涉及领域多、环节多，风险类型复杂、区别较大，《办法》作为行业双重预防机制建设的顶层设计，为与行业各项安全生产工作的有效衔接，《办法》仅对安全生产风险的分级做出原则的指导，具体分级的判定指南需由各业务领域进行具体规定。
第三，《办法》明确了安全生产风险管理工作责任的界定。一是根据《安全生产法》等有关规定，在安全生产风险管理方面，明确生产经营单位是安全生产风险管理的实施主体，应严格落实重大风险的辨识、评估与管控责任，积极推进重大风险以外的安全生产风险管理。二是《办法》在不改变法定责任的基础上，对相关管理部门监督管理责任进行了界定，明确交通运输管理部门的职责主要是指导管辖范围内风险管理工作，包括制定有关政策、标准和工作措施；属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门负责重大风险管控工作的监督，督促生产经营单位落实重大风险的治理、管控和报备。
第四，《办法》明确了安全风险辨识和评估范围、方式和程序。一是要求风险辨识手册由生产经营单位针对本单位生产经营活动范围及其生产经营环节，按照相关法规标准要求进行编制。二是生产经营单位开展安全风险辨识和评估，应从人、设施设备、环境和管理等方面针对影响发生安全生产事故及其损失程度的致险因素进行。三是明确了安全生产风险管理和控制方法和措施，特别是针对重大风险管控与登记、报备提出了具体要求。
第五，《办法》明确了实施安全生产风险监督管理工作的具体要求。《办法》依据《安全生产法》及管理部门职责，从监督抽查、委托服务、社会监督、信息安全和责任追究予以规范，特别是属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门应将管辖范围内的生产经营单位安全生产风险管理工作纳入日常监督管理，按年度制定重大风险监督抽查工作计划，明确抽查比例、方式方法、内容、整改等，督促企业落实管控责任。
总体来看，《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》具有“系统性、前瞻性、科学性”的特点，既要符合国务院深化安全生产管理工作改革、构建安全生产风险管控和隐患治理双重预防体系的精神，也要适应交通运输行业发展需要。
“系统性”体现在编制内容上覆盖安全生产风险管理工作的“全要素、全链条”，明确了安全生产风险管理的目的和范围、定义、分类分级、工作责任、辨识和评估和监督管理等内容和要求，是对安全生产风险管理工作的整体设计，而不仅仅局限于工作和程序本身。
“前瞻性”体现在办法设计着眼于建设“平安交通”，完善交通运输安全管理体系建设，实现交通运输安全生产关口前移、预防预控的战略目标，是对今后较长一段时期行业安全管理工作的总体布局，既要与国家安全生产预防预控双体系建设做好衔接，又要统筹“风险管理”与“隐患排查治理”，全面提升交通运输安全管理工作水平。
“科学管控”体现在《办法》强调充分利用信息化管理手段，建设交通运输安全生产风险管理系统，通过信息化系统提升监管效率，实现分级管控、重点监管和防范重特大安全生产事故的目的，同时也为今后运用大数据和动态分析的技术手段，实现区域、领域形势分析和预警奠定基础。
要保证《办法》的有效实施和取得实效。行业管理部门和企业还有大量工作要做，我想主要有三个方面的工作要加快推进：
一是要加强组织领导，统筹谋划各项工作。部里是由安委会统一组织领导公路水路行业安全生产风险管理工作，部安委办具体负责统筹协调，并制定安全生产风险辨识评估基本规范，目前基本规范初稿已经完成，修改完善后近期也将征求行业意见；各业务主管司局应按职责分工，在负责领域内组织推进安全生产风险管控体系建设，具体制定行业安全生产风险等级判定指南，指导有关工作开展。各省级交通运输主管部门要加强组织领导，将相关工作纳入重点工作研究和部署，统筹协调推进各项工作；各行业主管部门要在负责领域内组织实施有关规章制度和标准规范，指导生产经营单位规范开展相关安全生产风险管理工作。
二是要结合行业实际，分领域稳步推进。推进安全生产风险管理是安全生产领域一项重要的改革发展任务，难度大、任务重，是一项长期的、复杂的、艰巨的改革任务，需要各行业领域结合实际，开拓创新、稳步推进、持续完善。要在客运、危险货物运输、工程建设等安全生产风险较大的重点领域率先开展风险管控体系建设。在其他领域可组织开展试点示范，尽快形成一批可复制、可推广的经验做法，以点带面，逐步推广实施。在各行业领域安全生产风险管控体系建设工作中，要充分结合行业工作实际和现有工作基础，并在实践中大胆创新、积极探索，不断建立完善相关工作制度、标准规范和操作规程，逐步形成完善的工作体系。
三是要强化工作保障，确保取得实际效果。各部门、各单位要切实加强安全生产风险管控和隐患治理体系建设的工作保障，加快信息平台建设，提升信息化水平，注重关键安防技术装备研发和推广应用，积极探索运用大数据、信息化、智能化等新技术新手段，解决实施过程中存在的问题。同时要在风险管理实施的过程中，加大工作指导力度，加强经验交流和工作总结，开展针对性培训教育工作，为公路水路行业安全生产风险管控和隐患治理体系建设创造良好条件
交通运输是我国经济社会发展的重要基础性和先导性行业，与人民群众的切身利益密切相关。交通运输安全生产工作事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展稳定，在国家安全生产领域占有及其重要的地位。当前，交通运输安全生产形势总体稳定，但是安全生产事故依然时有发生，特别是重特大安全生产事故仍未得到根本遏制，安全生产管理依然较为传统，安全生产风险和隐患尚未得到有效控制，这些都成为制约交通运输安全生产水平进一步提升的主要因素。为解决这些问题，部党组按照党中央国务院决策部署，充分借鉴发达国家安全生产工作先进理念和管理方式，结合行业实际，旗帜鲜明的提出牢固树立以人民为中心的安全理念，以“平安交通”统领交通运输安全生产工作全局，全面构建包括法规制度、安全责任、预防控制、宣传教育、支撑保障、国际化战略和从业人员素质教育的“6+1”安全生产体系。其中，构建安全生产风险分级管控机制是预防控制体系的重要举措和改革攻坚任务之一，予以了高度重视，采取了有效措施加快推进。
2012年初，我部组织部属科研院所启动了交通运输安全生产事故风险致因相关研究工作，在此基础上，我司于2014年牵头起草印发了《交通运输部关于推进安全生产风险管理的意见》，提出了行业安全生产风险管理的总体思路和主要任务，并组织在全行业宣贯培训，推动行业安全生产工作理念和管理模式的逐步转变。但是，这个意见内容相对较为宏观，操作性还不够强，亟需进一步明确行业风险管理的有关定义、分类分级原则、责任边界、工作规范和监管管理措施等内容。为此，2015年我司牵头，会同部内相关司局，在道路水路客运及危险货物运输、港口作业、公路安保、工程建设等重点领域选取了28家管理部门和企业开展了安全生产风险管理试点工作，形成了一批可推广、可复制的经验做法和研究成果，包括实施风险管理的工作制度、辨识手册、分级方法、管控措施等等，为《办法》的出台和推进实施奠定了坚实基础。
总体上讲，安全生产风险管理的理论、理念和应用在西方发达国家已经趋于成熟，国内在部分行业和领域安全生产工作中也有实际应用，但是上升到制度层面，目前还较为少见。因此，这是一项需要探索和创新的工作，办法的编制工作难度较大。我司于2015年年底在安全生产风险管理试点工作阶段性调研和总结中认为起草《办法》应当作为当前一项重要任务，报请部领导同意后，2016年初我司组织中国船级社、交通运输部规划设计研究院、交通运输部交通科学研究院、苏交科集团等多家行业研究单位的20余名专家成立编写组，开始研究起草《办法》。在起草过程中，我们对国内外有关工作情况进行了大量调研，也多次邀请行业主管部门、专家学者、行业企业及第三方专业机构等召开不同层次、不同范围的座谈会进行研究论证，于2016年7月底形成了《办法》初稿。反复征求各地级交通运输管理部门、行业企业和有关专家意见和修改完善后，形成了报审稿。何建中副部长高度重视《办法》起草工作，前后3次分别召集部内相关司局、研究支撑单位和行业专家对报审稿进行专题研究，并提出修改意见，经多次修改完善和经合法性审查后，形成送审稿，于2017年3月22日第5次部务审议原则通过。按照部务会审议要求，我司通过交通运输部网站再次向社会公开广泛征求意见，根据反馈意见，逐条研究修改，于4月27日正式印发《办法》。
《办法》共五章50条，从目的和范围、定义、分类分级、工作责任、风险辨识评估和监督管理6个方面对风险管理进行了阐述，并建立的较为完整的工作机制。这里我简要介绍下重点内容：
首先，《办法》明确了公路水运安全生产风险的定义。根据新的《安全生产法》和国际、国内有关安全生产相关标准规范，结合现有各地管理和实践经验以及有关单位科研成果，同时也综合考虑交通运输公路水运生产经营活动和风险的特点和实际情况，《办法》将安全生产风险定义为：公路水路行业安全生产风险是指生产经营过程中发生安全生产事故的可能性，具有客观（不可消除）、可识别、可控和不确定性。这里的可能性含义包含风险导致发生安全生产事故概率和发生安全生产事故后果严重程度的不确定性。故风险是危险、危害事件发生的可能性与损失后果严重程度的综合评价。
其次，《办法》明确了安全生产风险分类分级原则。按照行业管理体制和安全管理特点，《办法》按业务领域将安全生产风险分为道路运输、水路运输、港口营运、交通工程建设、交通设施养护工程和其他等六个类型，同时明确每个类型可按照业务属性分为若干类别。在此基础上参照国务院安委会的有关要求，按照可能导致安全生产事故的后果和概率将安全生产风险由高到低依次分为重大、较大、一般和较小四个等级。鉴于交通运输安全生产涉及领域多、环节多，风险类型复杂、区别较大，《办法》作为行业双重预防机制建设的顶层设计，为与行业各项安全生产工作的有效衔接，《办法》仅对安全生产风险的分级做出原则的指导，具体分级的判定指南需由各业务领域进行具体规定。
第三，《办法》明确了安全生产风险管理工作责任的界定。一是根据《安全生产法》等有关规定，在安全生产风险管理方面，明确生产经营单位是安全生产风险管理的实施主体，应严格落实重大风险的辨识、评估与管控责任，积极推进重大风险以外的安全生产风险管理。二是《办法》在不改变法定责任的基础上，对相关管理部门监督管理责任进行了界定，明确交通运输管理部门的职责主要是指导管辖范围内风险管理工作，包括制定有关政策、标准和工作措施；属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门负责重大风险管控工作的监督，督促生产经营单位落实重大风险的治理、管控和报备。
第四，《办法》明确了安全风险辨识和评估范围、方式和程序。一是要求风险辨识手册由生产经营单位针对本单位生产经营活动范围及其生产经营环节，按照相关法规标准要求进行编制。二是生产经营单位开展安全风险辨识和评估，应从人、设施设备、环境和管理等方面针对影响发生安全生产事故及其损失程度的致险因素进行。三是明确了安全生产风险管理和控制方法和措施，特别是针对重大风险管控与登记、报备提出了具体要求。
第五，《办法》明确了实施安全生产风险监督管理工作的具体要求。《办法》依据《安全生产法》及管理部门职责，从监督抽查、委托服务、社会监督、信息安全和责任追究予以规范，特别是属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门应将管辖范围内的生产经营单位安全生产风险管理工作纳入日常监督管理，按年度制定重大风险监督抽查工作计划，明确抽查比例、方式方法、内容、整改等，督促企业落实管控责任。
总体来看，《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》具有“系统性、前瞻性、科学性”的特点，既要符合国务院深化安全生产管理工作改革、构建安全生产风险管控和隐患治理双重预防体系的精神，也要适应交通运输行业发展需要。
“系统性”体现在编制内容上覆盖安全生产风险管理工作的“全要素、全链条”，明确了安全生产风险管理的目的和范围、定义、分类分级、工作责任、辨识和评估和监督管理等内容和要求，是对安全生产风险管理工作的整体设计，而不仅仅局限于工作和程序本身。
“前瞻性”体现在办法设计着眼于建设“平安交通”，完善交通运输安全管理体系建设，实现交通运输安全生产关口前移、预防预控的战略目标，是对今后较长一段时期行业安全管理工作的总体布局，既要与国家安全生产预防预控双体系建设做好衔接，又要统筹“风险管理”与“隐患排查治理”，全面提升交通运输安全管理工作水平。
“科学管控”体现在《办法》强调充分利用信息化管理手段，建设交通运输安全生产风险管理系统，通过信息化系统提升监管效率，实现分级管控、重点监管和防范重特大安全生产事故的目的，同时也为今后运用大数据和动态分析的技术手段，实现区域、领域形势分析和预警奠定基础。
要保证《办法》的有效实施和取得实效。行业管理部门和企业还有大量工作要做，我想主要有三个方面的工作要加快推进：
一是要加强组织领导，统筹谋划各项工作。部里是由安委会统一组织领导公路水路行业安全生产风险管理工作，部安委办具体负责统筹协调，并制定安全生产风险辨识评估基本规范，目前基本规范初稿已经完成，修改完善后近期也将征求行业意见；各业务主管司局应按职责分工，在负责领域内组织推进安全生产风险管控体系建设，具体制定行业安全生产风险等级判定指南，指导有关工作开展。各省级交通运输主管部门要加强组织领导，将相关工作纳入重点工作研究和部署，统筹协调推进各项工作；各行业主管部门要在负责领域内组织实施有关规章制度和标准规范，指导生产经营单位规范开展相关安全生产风险管理工作。
二是要结合行业实际，分领域稳步推进。推进安全生产风险管理是安全生产领域一项重要的改革发展任务，难度大、任务重，是一项长期的、复杂的、艰巨的改革任务，需要各行业领域结合实际，开拓创新、稳步推进、持续完善。要在客运、危险货物运输、工程建设等安全生产风险较大的重点领域率先开展风险管控体系建设。在其他领域可组织开展试点示范，尽快形成一批可复制、可推广的经验做法，以点带面，逐步推广实施。在各行业领域安全生产风险管控体系建设工作中，要充分结合行业工作实际和现有工作基础，并在实践中大胆创新、积极探索，不断建立完善相关工作制度、标准规范和操作规程，逐步形成完善的工作体系。
三是要强化工作保障，确保取得实际效果。各部门、各单位要切实加强安全生产风险管控和隐患治理体系建设的工作保障，加快信息平台建设，提升信息化水平，注重关键安防技术装备研发和推广应用，积极探索运用大数据、信息化、智能化等新技术新手段，解决实施过程中存在的问题。同时要在风险管理实施的过程中，加大工作指导力度，加强经验交流和工作总结，开展针对性培训教育工作，为公路水路行业安全生产风险管控和隐患治理体系建设创造良好条件
（联络信息部 摘编）
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